Entretien avec Justine Contor, Docteure en sciences politiques et sociales et auteure de la thèse : Chorégraphies néolibérales. La disciplinarisation des ONG de développement belges (ULiège, 2020).

Gresea : Ce Gresea Échos traite de la « consultocratie » et de son influence dans le monde de l’entreprise et de l’administration étatique. Qu’en est-il du secteur associatif, et en particulier celui des ONG, sur lequel vous avez travaillé ?

Justine Contor : Concernant le secteur social au sens large, je suis moins à l’aise parce que je ne l’ai pas étudié directement. Mon sentiment, c’est qu’ils sont encore relativement épargnés, même s’il faut nuancer. Là où les ONG, par exemple, peuvent encore compter sur un financement par programmes quinquennaux, les structures de l’action sociale dépendent davantage d’appels à projets, ce qui crée plus de concurrence entre elles. Par contre, elles ne sont pas encore « contaminées » par la consultance au même titre que la coopération au développement, même si on observe de plus en plus le recours à des petits consultants et autres coachs pour accompagner les équipes, par exemple, mais ce n’est pas tout à fait la même chose. On a donc une mise en concurrence plus forte, mais une influence moindre de la consultance, alors que c’est plutôt l’inverse dans le secteur des ONG.

Gresea : Justement, votre thèse portait sur le secteur de la coopération au développement. Pouvez-vous nous préciser quel était l’objet de recherche et le lien qu’il entretient avec la consultance ?

J. C. : Le point de départ de ma thèse consistait à essayer d’avoir une réflexion sur les pratiques d’évaluation dans le champ des ONG et de comprendre quelle place cela prenait dans leur pratique quotidienne. Mais assez vite, le screening [1] de 2015-2016 s’est imposé comme quelque chose d’incontournable et j’ai fini par le prendre comme nouveau point de départ, plus que l’évaluation au sens large, même si les deux sont liés.

Sur base de ce screening, j’ai essayé de voir quelle était la traduction en dispositifs concrets de la transformation liée au « New Public Management » [2] dans l’administration de la coopération au développement – la Direction générale Coopération au développement et Aide humanitaire (DGD) – à la fois dans les textes de loi, mais aussi dans ce qu’on demandait aux ONG de faire pour être reconnues comme telles, et pour le rester. Or, la consultance était présente à chacune des étapes. Par exemple, ce screening de 2015-2016, son dispositif méthodologique a été pensé par la boite de consultance BDO et a ensuite été mis en œuvre par Deloitte. Donc on a déjà un exemple clair de l’insertion de la consultance « par le haut », via l’administration.

Gresea : Comment expliquer le recours à ces cabinets ?

J. C. : L’argument principal, c’était que l’administration était dans l’incapacité à la fois de penser la méthodologie et de mettre en œuvre le dispositif. Il n’y avait pas les ressources en interne pour le faire. Et c’est vrai que cela fait dix-quinze ans qu’il n’y a pas de renouvellement du personnel à la DGD, qu’il y a un affaiblissement. C’est une administration qui s’appauvrit en interne en termes de ressources humaines et de capacité de suivi, d’accompagnement et de réflexions auprès des ONG, ce qui renforce le besoin d’avoir recours aux consultants.

Il y a aussi une survalorisation de ce que peuvent faire ces bureaux. Ils ont cette image « d’efficacité ». Ils peuvent vite répondre à des appels, ils sont capables de mobiliser de grandes quantités de personnes pour aller récolter des données sur le terrain, etc. On voit donc qu’il y a une véritable colonisation de la consultance dans tous les secteurs, et l’État belge n’est pas du tout épargné. Ça en devient une forme de réflexe qui est parfois étonnante de la part des fonctionnaires. Peu importe ce qu’il faut faire, on va faire appel à un cabinet pour le mettre en place.

Gresea : Depuis quand la consultance s’est-elle imposée dans le secteur des ONG ?

J. C. : C’est un des enseignements de ma thèse. En 2015, les personnes que j’interviewais avaient tendance à mettre la faute sur De Croo [3] et sur l’arrivée d’une politique néolibérale dans le secteur via la nomination d’un ministre flamand de droite. Mais ça me paraissait un peu court. Donc j’ai essayé de remonter le fil de l’histoire et j’ai pu mettre en évidence que ça démarre beaucoup plus tôt en fait. Dès la fin des années 1990, il y a le scandale des « éléphants blancs » [4] qui met en lumière toute une série de dysfonctionnements dans le secteur. S’ensuit une commission parlementaire fédérale qui va être le point de départ de beaucoup de choses en termes d’évaluations et de logiques néolibérales notamment, mais aussi de restructurations de la coopération au développement belge.

En parallèle, il y a aussi un travail réalisé à l’époque par IBM qui expliquait qu’il fallait travailler différemment avec les ONG, qu’il fallait les financer autrement, mettre en place des logiques de labellisation, etc. C’était vraiment les prémisses du screening, dès la fin des années 1990.

Au même moment, on a aussi la réforme Copernic [5] qui se met en place au niveau de l’administration fédérale avec le même objectif de changer les pratiques pour les rapprocher de ce qui prévaut dans le secteur privé. Et au niveau international, dès les années 1980, on assiste à un glissement vers des notions d’efficacité, de performance ou encore de gestion axée résultats dans le domaine de la coopération. Tous ces termes commencent à arriver, mais le moment bascule, c’est vraiment la déclaration de Paris de 2005 [6] qui consacre cette nouvelle logique dans l’aide au développement.

Donc en l’espace de quelques années, en Belgique, on a le scandale des éléphants blancs, la réforme Copernic et en plus de ça une couche internationale qui pousse dans le même sens. On est vraiment dans un processus cohérent à tous les étages. Ça montre que la néolibéralisation du secteur n’a pas du tout été l’œuvre exclusive des libéraux flamands. En remontant le fil jusqu’aux années 1990, on voit bien que chaque ministre a joué un rôle actif dans la partition, qu’il soit de gauche, de droite, francophone ou flamand. Chacun a mis sa pierre à l’édifice.

Gresea : Il y a eu un premier screening dès 2005, non ?

J. C. : Oui, il s’agissait du tout premier screening, mené par un autre géant de la consultance, PricewaterhouseCoopers (PwC). Mais le dispositif était différent de 2015. L’idée était d’aller vérifier sur le terrain, sur base de toute une série de critères, si les ONG faisaient bien des choses « durables », « efficaces », etc. L’administration voulait surtout que ça serve à diminuer le nombre d’ONG subsidiées, mais ça n’a pas bien marché. Pour deux raisons : d’abord parce que la méthodologie mise en place a laissé une marge de manœuvre aux ONG, dans la mesure où il s’agissait de visites de terrain avec une marge d’appréciation de la part du contrôleur.

Ensuite, parce qu’il y a eu un gros mouvement de contestation du secteur, qui a débouché sur un dispositif de rattrapage, qui a lui aussi réduit drastiquement le nombre d’ONG exclues des financements. Donc c’était clairement un échec pour l’administration, et d’ailleurs elle en a gardé une frustration. Par la suite, il y a eu cette idée qu’il fallait évoluer vers quelque chose de beaucoup plus cadenassé, qui n’allait pas donner les mêmes marges de manœuvre, quelque chose de plus contraignant et drastique.

Gresea : Vous parlez d’une insertion de la consultance « par le haut », via l’administration. Mais vos travaux ont aussi mis en lumière une insertion « par le bas », via les ONG elles-mêmes. Pouvez-vous nous en dire un mot ?

J. C. : L’insertion « par le haut », ce sont tous ces différents moments où l’administration s’est déchargée de ses missions pour les confier à des bureaux de consultance (d’abord PwC, puis BDO et Deloitte), avec également toute une série de missions intermédiaires, mais sur lesquelles je n’ai pas directement travaillé. Tout ça démontre que la consultance est très présente au niveau de l’État depuis une vingtaine d’années.

Mais j’ai aussi pu observer une insertion de la consultance « par le bas », dans le secteur des ONG lui-même. Non seulement celles-ci ont progressivement intégré les modes de pensées qui viennent de la consultance, mais elles passent aussi de plus en plus de contrats avec ces cabinets. À des degrés variables évidemment, qui dépendent de la taille ou encore des positionnements idéologiques des structures. Mais c’est clairement une tendance qu’on observe.

Gresea : Pourquoi font-elles appel à ces bureaux ?

J. C. : D’un côté, il y a tout ce qui concerne le screening avec l’objectif de répondre au cahier des charges de l’administration pour garder son label ONG et les financements qui vont avec. Le premier screening, par exemple, avait laissé des traces. Dans la foulée, les fédérations d’ONG ont voulu adopter une attitude plus proactive. Plutôt que de se voir imposer un modèle dont elles ne voulaient pas, elles ont fait la démarche inverse. Elles ont prospecté les modèles et les acteurs existants et elles ont lancé leur propre processus de labellisation sur base du modèle EFQM [7]. C’est quelque chose qui fonctionne comme le dispositif ISO, une sorte de label qui s’obtient en quelques étapes. D’abord, on identifie les faiblesses de l’organisation. Puis, on traduit ça en chantiers d’amélioration. Et quand on a réalisé ces chantiers, il y a quelqu’un qui vient vous certifier EFQM. 

L’idée, c’était ensuite d’aller voir la DGD en leur suggérant de reprendre le même modèle pour leur propre évaluation. Mais finalement, l’administration a refusé de se baser sur EFQM pour le deuxième screening, et c’est là que BDO et Deloitte sont arrivés... Ça a évidemment créé une grosse déception, puisque tous ces efforts volontaires avaient été menés en vain. Mais ça montre que le secteur lui-même avait fini par adhérer à cette pensée-là. Ce n’est pas juste le grand méchant État qui est phagocyté par le milieu de la consultance, c’est le secteur lui-même qui en vient à donner de la légitimité à ce mode de pensée.

Gresea : Il y a d’autres formes de recours à la consultance de la part des ONG ?

J. C. : On voit aussi de plus en plus de petits contrats avec des consultants pour rédiger les programmes, rédiger les processus d’évaluation, etc., pour correspondre au langage qui est attendu. Et ça, c’est quelque chose de relativement récent. On ne parle pas ici de contrats avec de gros cabinets comme Deloitte, il s’agit de plus petits cabinets, mais on est toujours dans cette même logique. Ce qui me fait penser à la situation au Canada, où j’ai pu faire un séjour de recherche et où le choix a été fait de fonctionner uniquement par appels à projets et non plus avec des programmes quinquennaux, par exemple. Ce qui augmente drastiquement la concurrence entre les ONG, à tel point que celles-ci passent désormais des contrats-cadres avec des consultants qui sont capables de rédiger en permanence des offres pour répondre aux appels. Ça crée tout un nouveau marché pour la consultance où certains sont mieux cotés que d’autres et où les ONG essayent de s’assurer qu’elles pourront décrocher suffisamment de contrats. Ce qui peut finir par se faire au détriment du cœur même de l’activité de l’ONG. Il y en avait par exemple qui étaient spécialisées dans certaines thématiques, mais comme elles pouvaient se payer un super consultant, parfois elles allaient postuler dans d’autres secteurs. C’est une situation qui diffère encore beaucoup de la Belgique, mais c’est peut-être vers ça qu’on va.

Gresea : Quelles sont les conséquences que l’on peut déjà observer du déploiement de ces logiques dans le fonctionnement du secteur ?

J. C. : La première, c’est que ça favorise une coopération à deux vitesses, avec d’un côté les ONG qui sont en capacité de mettre tous ces outils en place, et de l’autre celles qui n’y arrivent pas. Si on prend le screening, par exemple, celles qui n’ont pas été mises en difficulté, ce sont les grosses structures, celles qui ont déjà un mode de gestion proche de l’entreprise. À l’inverse, celles qui ont le plus souffert, ce sont celles qui, à la fois pour des raisons idéologiques et de ressources, n’ont pas pu mener l’exercice jusqu’au bout.

Ensuite, au niveau de la légitimation au sein même du secteur, après le screening, on a vu des marchandages dans le cadre des regroupements au sein de programmes communs imposés par l’administration, où les ONG ont commencé à se juger respectivement en fonction de leurs résultats au screening. Soit pour éviter de s’associer avec des structures qui avaient eu de « mauvais résultats », soit pour défendre leur propre candidature en mettant en avant leurs « bons résultats ». Ce qui était assez incroyable, puisqu’il y avait d’abord eu une logique de dénonciation du processus et des acteurs qui le menaient, puis dans un deuxième temps, une valorisation du dispositif ou en tout cas une utilisation stratégique de ses résultats pour défendre ses propres actions. On voit donc bien que la consultance change petit à petit le mode de pensée des organisations.

Au-delà de la consultance, toute cette dynamique néolibérale et gestionnaire transforme évidemment le secteur. Ça met à mal les organisations, il y a des tensions qui apparaissent entre les travailleurs qui veulent jouer le jeu et ceux qui essayent de lutter contre. Ça crée des tensions entre organisations. Ça crée aussi des tensions au sein même des individus, qui peuvent perdre le sens de leur travail. Ils se retrouvent face à de grosses entreprises capitalistes, qui font du conseil pour de l’évasion fiscale et qui viennent valider ou non ce qu’ils font… Ça crée évidemment de gros décalages.

Sur le long terme, je ne sais pas bien vers quoi ça va, mais ce sont des tendances que je trouve déplorables d’un point de vue citoyen et démocratique, parce que ça altère considérablement la diversité du secteur et sa richesse. Il y a une forme de standardisation qui s’opère depuis quelques années et qui est problématique.

Gresea : Vous évoquiez la forte résistance du secteur en 2005 pour s’opposer au premier screening . Est-ce qu’on retrouve les mêmes ou d’autres formes de résistances aujourd’hui ?

J. C. : En fait, il y en a tout le temps, et c’était aussi important pour moi de les mettre en évidence pour ne pas entretenir une image trop déprimante. Mais ce qu’on observe, c’est que les espaces de lutte se réduisent et que le rapport de force est de moins en moins favorable aux ONG. L’opposition au premier screening a été forte parce qu’il y avait une brèche méthodologique que les ONG ont pu exploiter. Mais dès le second screening, l’exercice a été beaucoup plus cadré et ça a été beaucoup plus difficile à contester, même s’il reste toujours des espaces (ex. recours au Conseil d’État). Pendant le deuxième screening, par exemple, la méthodologie a finalement été adaptée pour les toutes petites organisations pour que ça soit un peu moins pénalisant pour elles. Il y a aussi eu un gros mouvement d’opposition quand De Croo a voulu faire passer une réforme en faveur d’un fonctionnement par appels à projets où tout le secteur a bloqué. Il y a aussi eu une révision à la baisse des seuils à atteindre pour remettre les programmes seul ou en partenariat. Donc il y a quand même à chaque fois des possibilités de révision du dispositif, ce qui démontre que les choses ne s’imposent pas unilatéralement, comme un rouleau compresseur. Il y a toujours la possibilité de renégocier, mais les espaces de négociation sont de plus en plus petits et progressivement, les ONG intègrent malgré tout le nouveau cadre. C’est d’ailleurs précisément une force du néolibéralisme. Il se traduit partout, dans tout. On a souvent une vision du néolibéralisme comme quelque chose qui s’impose d’en haut, alors qu’on est tous acteurs de sa mise en place.
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Pour citer cet article : Cédric Leterme, "Consultance et néolibéralisation du secteur associatif en Belgique : l’exemple de la coopération au développement", in Gresea Échos n°113, mars 2023.

Dessin : Titom CC by-nc-nd 2.0 be
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Notes

[1Mécanisme d’audit réalisé par des consultants externes et qui conditionne l’accréditation des ONG auprès de la Direction générale Coopération au développement et Aide humanitaire (DGD) [ndlr].

[2Ou « nouvelle gestion publique », concept plébiscité à partir des années 1970 visant à importer dans le secteur public les principes de gestion en vigueur dans le secteur privé [ndlr].

[3Alexander De Croo (Open VLD), ministre en charge de la coopération au développement sous le gouvernement Michel (2014-2019) [ndlr].

[4Scandales liés à la révélation de projets de coopération extrêmement couteux, mais aux résultats souvent douteux et entachés de soupçons de corruption [ndlr].

[5Vaste réforme de l’administration fédérale lancée notamment en réponse à l’affaire Dutroux et à la crise de la dioxine. Son intitulé même voulait insister sur la « révolution » qui devait en découler en matière de gestion étatique [ndlr].

[6« Déclaration de Paris Sur l’Efficacité de l’Aide au Développement », document adopté en 2005 sous l’égide de l’OCDE par les principales agences de développement et les pays bénéficiaires [ndlr].

[7« European Foundation for Quality Management » (https://efqm.org/).