OIT et Onu se sont donné la main pour promouvoir le plein emploi décent et productif. L’affaire a une longue histoire. La méconnaître, veut l’adage, revient à se priver d’avenir. Décryptage.

Plein, productif et décent. Sans doute est-ce pour un peu intriguer. Lorsqu’il est question d’emploi dans les arènes internationales, c’est la ritournelle qui revient sans cesse. Ce sont, à chaque fois, les mêmes trois adjectifs.
C’est le cas, par exemple dans les fameux Objectifs du millénaire pour le développement des Nations unies adoptés en 2000. On y lit que, idéalement, dans le meilleur des mondes, tous les pays s’efforceront de tendre vers une situation où régnerait, ouvrez les guillemets : "un plein emploi décent et productif".

La construction est un peu laborieuse en français, cela coule mieux en anglais ("full and productive employment and decent work for all"). Mais c’est l’esprit.

On retrouve la formule, à peu de choses près, dans la convention n°122 de l’Organisation internationale du travail de 1964. Dans son préambule, elle enjoint "toutes les nations du monde" de mettre en œuvre des politiques destinées à "réaliser la plénitude de l’emploi" ("achieve full employment"), et ce dans le cadre plus large "d’un programme international visant à assurer l’expansion économique fondée sur le plein emploi, productif et librement choisi".

On en est là aujourd’hui, à prôner que l’emploi soit non seulement plein mais encore productif, mais encore décent. L’assemblage peut paraître hétéroclite. L’histoire procède parfois ainsi. Au lieu de remplacer une vision des choses par une autre, elle les superpose par couches successives.

Là, pour le moment, on va oublier le côté "productif" de l’affaire. On peut imaginer qu’il provient d’une volonté d’orienter les politiques d’emploi vers des activités économiques créatrices de valeur ajoutée, qui enrichissent réellement la société : mettre tous ceux qui sont sans travail à fabriquer, contre salaire, des cocottes en papier est assurément, en théorie, un moyen imparable d’arriver au plein emploi mais, chacun en conviendra, l’utilité d’une telle mesure n’est guère convaincante. Passons. Cela mériterait un examen en soi.

Club de Versailles

Jusqu’ici, deux dates, deux organisations. 1964 et 2000, les Nations unies et l’Organisation internationale du travail, en abrégé l’OIT. Cette dernière a déjà une longue histoire. En 2019, elle fêtera son centenaire. A ses débuts, en 1919, juste après la Première Guerre mondiale, elle a pris des engagements assez hardis. Il n’est pas inutile de le rappeler.

Son tout premier texte réglementaire à vocation universelle, la convention OIT n°1, était un appel à la réduction du temps de travail dans l’industrie. Maximum 8 heures par jour, et 48 heures par semaine (de six jours, à l’époque). On est, dans beaucoup de pays, encore loin du compte.

La convention n°2, la même année, visait quant à elle à combattre le chômage, notamment en prônant la création, dans tous les pays, de "bureaux publics de placement". A un moment où on cherche à les privatiser, il est bon, également, de le garder en mémoire. En 1919, l’OIT posait des actes plutôt révolutionnaires. On ne parlait pas encore d’emplois décents mais la décence, dans la manière d’envisager le travail, était bien là.

1919, c’est loin, et 1964 aussi. L’OIT de 1919 n’est pas celle de 1964, encore moins celle de 2013. En 1919, on sortait de la "grande guerre" (le "grand massacre" serait plus exact), mais pas seulement : née en tant qu’annexe au Traité de Versailles, l’OIT voit le jour à un moment où la Russie, depuis peu, est devenue soviétique, ce qui, déjà, constituait une invitation à la guerre froide. Des soulèvements ouvriers ont lieu en Allemagne, en Hongrie, un peu partout en Europe. Ils seront tous sauvagement réprimés. 1919, rappelle l’historien Hobsbawm, est l’année où la vague révolutionnaire atteint son sommet. C’est aussi l’année où la carte de l’Europe est redessinée, dans le but d’isoler l’URSS, l’entourer d’un cordon sanitaire, sans compter l’appui militaire aux menées visant à renverser le régime rouge.

Tel est l’arrière-plan politique de l’OIT : une association entre patronat, syndicats et États (du monde "libre") qui, pour reprendre la formule de Guy Standing, a toutes les allures d’une riposte "à la révolution bolchévique mise en œuvre dans un climat de peur devant les mouvements de contestation socialiste dans l’Europe." Guy Standing est l’auteur, en 2008, d’une excellente analyse de l’évolution de l’OIT [1]. On y reviendra.

Guerre froide

En 1919, on est donc entre gens de bonne compagnie [2]. Les États-Unis manquent certes à l’appel (jusqu’en 1934), mais le grand absent est naturellement l’URSS [3]. Sur un mode similaire, les "exclus" étant cette fois les pays du Tiers-monde, le scénario se répètera avec l’ONU, qui sera l’œuvre des vainqueurs de l’Allemagne nazie. Un petit club. Les premiers secrétaires-généraux, le français Albert Thomas, treize ans de service (1920-1932) et le britannique Harold Butler, sept années au poste (1932-1938), étaient pour ainsi dire des voisins de palier, La Manche ne les séparait guère. Durant cette période, on l’a vu, les actes de l’OIT étaient assez progressistes. Limitation du temps de travail dès 1919. Salaire minimum en 1928. Protection sociale des chômeurs en 1934. Avec les effets qu’on sait : marginaux et, en plus, en voie de détricotage.

Vu sous cet angle, l’OIT est, tout comme l’Union européenne [4], un produit de la guerre froide. L’organisation visait à donner un visage humain au capitalisme (le domestiquer, le rendre attrayant) mais aussi, rappelle Standing, à multiplier les critiques de l’URSS pour ses "violations des normes de base, dont la liberté d’association et du travail forcé". Le parallèle avec les critiques formulées aujourd’hui à l’égard des pays du Tiers-monde, via des normes sociales dites "fondamentales", indique une certaine continuité dans l’œuvre idéologique poursuivie par l’Occident via l’OIT.

Mais résumons les points névralgiques identifiés par Standing. Lorsque l’OIT proclame sa politique de plein emploi productif en 1964, elle se berce encore d’illusions. C’est un peu son chant de cygne, et celui du keynésianisme qui, du point de vue économique, en formait le soutènement.

Chant de cygne

En 1969, auréolée par le Prix Nobel de la paix, elle accouchait d’un grandiose Programme pour l’Emploi mondial - mais devra très vite déchanter. En 1970, les États-Unis ferment le robinet (un quart du budget de l’OIT). C’est le début d’une lente descente aux enfers, d’une "paralysie intellectuelle" et d’un "affaiblissement de son autorité morale tout comme de ses capacités techniques" – dont elle ne se relèvera plus. Elle va progressivement se transformer en une banale "agence de développement" priée de se concentrer sur la pauvreté et le secteur informel. L’air est connu. C’est la partition orchestrée par la Banque mondiale & Co. Vis-à-vis desquelles l’OIT aurait pu, en restant fidèle à ses positions phares, jouer un rôle de contre-pouvoir, mais alors idéalement, dans le meilleur des mondes. Ce ne sera pas le cas. Le monde n’a rien d’un lieu "idéal".

Que du contraire. Dans les années 1980, lorsque commenceront à se préciser les attaques contre le monde du travail, qu’il fallait "flexibiliser" en "dérégulant" les dispositifs de protection sociale, d’aucuns pouvaient penser que, devant une telle atteinte "à la raison d’être de l’OIT", celle-ci se devait de réagir. Hélas, non. Elle adoptera un profil bas. Surtout pas faire de vagues. Pour Standing, l’OIT aura par là "perdu toute crédibilité dans le débat, conduit par la Banque mondiale, le FMI et l’OCDE, entre autres."

Donc, carrément marginalisée. Pour, sur cette base, encore faire quoi ? Les textes sont révélateurs. Passons sur les préoccupations somme toute assez consensuelles relatives au travail des domestiques (1996 jusqu’à nos jours) ou des enfants (1999 jusqu’à nos jours) qui sont un des bacs à sable dont l’OIT a obtenu la concession. Il y a plus significatif : c’est, 1998, la Déclaration sur les droits fondamentaux, qui vont conduire à mettre en exergue huit conventions dites "fondamentales" – toutes, comme on l’a déjà fait observer, soigneusement choisies pour servir de fer de lance en vue de "normer" le Tiers-monde [5], et notamment via le concept de "travail décent" (leitmotive à partir de 1999). On dit souvent que le corpus des droits des humains forme un tout indivisible ; ce sont pourtant ceux, politiques, occidentaux et individualistes de 1948 (club des vainqueurs de 1945 moins l’URSS), qui ont en général la primeur dans les discours de condamnation et de pression géo-économiques. Avec l’OIT, l’indivisibilité est carrément passée à la trappe. La convention n°1 de réduction du temps de travail : aux oubliettes... (Pas "politiquement correct").

Altercapitalisme ?

Après 1998-1999 ? On épinglera ici, pour boucler la boucle, le peu glorieux (mais luxueux, il engloutira des millions de dollars) rapport de 2004 sur une mondialisation "juste" (sic) que les langues méchantes mais bien informées disent en réalité scripté par l’OCDE. Les vagues alter- et antimondialistes avaient en effet de quoi inquiéter un peu et il fallait qu’une bonne parole, neutre et non suspecte de parti pris, puisse jouer un rôle d’éteignoir. L’OIT, c’était tout trouvé. Standing rapporte avec une joie assassine les propos tenus par le secrétaire général de l’OIT en présentant le rapport à la Banque mondiale : "La question ne porte pas sur quelle serait une la bonne politique économique. La bonne politique économique est celle qui résout des problèmes. Elle n’est pas idéologique ; elle est choisie par ce qu’elle résout des problèmes." On croirait entendre le porte-parole d’une "business school".

De là à "jeter le bébé avec l’eau du bain", non bien sûr. L’OIT reste une arme juridique utile au monde du travail, on l’a vu, par exemple, en avril 2006, lorsqu’un tribunal du travail français cassera la loi de précarisation sociale baptisée "nouveau contrat d’embauche" au motif... qu’elle contrevenait à la convention 158 de l’OIT protégeant le travailleur contre le licenciement abusif.

L’arme juridique, jamais "universelle", toujours issue d’un rapport de forces précis, n’est d’évidence pas à négliger. Il faut juste être au clair sur qui elle sert (quels intérêts ?) et, lorsqu’elle émerge, pourquoi.

P.-S.

Analyse parue dans le Gresea Echos n°76, 4e trimestre 2013 : Emploi, chômage : les deux faces d’un même marché.

Notes

[1G. Standing, "The ILO : An Agency for Globalization ?", in Development and Change, 39(3), 2008, Institute of Social Studies, en ligne : http://www.unhistory.org/pdf/StandingILO.pdf

[2Les membres fondateurs n’étaient que 29 – voire 9 : les travaux préparatoires, aboutissant à créer l’OIT au titre de 13e chapitre du traité de Versailles, seront l’œuvre d’une commission spéciale composée des représentants des neuf puissances et présidée par Samuel Gompers, chef de Fédération américaine du travail.

[3Elle intégrera brièvement l’organisation en même temps que les USA, en 1934, et ce jusque 1940, y revenant ensuite en 1954.

[4Pour cette entité, voir la remarquable analyse de Robert Salais, "Le viol d’Europe", dont on trouvera plus loin la recension.

[5Les États-Unis figurent certes parmi les principaux pays qui violent ces normes, mais sont rarement ciblés dans ce cadre, ni par l’OIT ni par les ONG qui embraient.