Au-delà des différences bien réelles d’approches et de politiques qui existent en Belgique et en Europe en matière de politiques d’emploi, celles-ci s’inscrivent toutefois largement dans la lignée du tournant intervenu pendant les années 1980 dans la conception de l’économie en général et du chômage en particulier [1]. Avant cela, en tout cas depuis 1945, le chômage était combattu dans le cadre d’une politique volontariste de poursuite du plein-emploi d’inspiration keynésienne. Pour Keynes, la cause principale du chômage était à rechercher au niveau macroéconomique dans l’insuffisance de la demande adressée aux entreprises. Pour y remédier, il fallait donc stimuler cette demande par le biais de la politique monétaire et/ou budgétaire ou encore en développant directement l’emploi public. C’est également à Keynes que l’on doit l’invention du terme « chômage technologique », c’est-à-dire le chômage dû à l’introduction de technologies qui permettent d’économiser le travail humain. Sa solution pour ce type de chômage : la réduction collective du temps de travail [2].

 Une conception néolibérale de la lutte contre le chômage

Si les politiques keynésiennes ont effectivement permis aux principales nations industrialisées de connaître le plein-emploi et des taux de croissance Croissance Augmentation du produit intérieur brut (PIB) et de la production.
(en anglais : growth) record durant une trentaine d’années (sur fond d’inégalités Nord-Sud et de destruction environnementale…), elles vont toutefois se révéler incapables de faire face à la fameuse « stagflation Stagflation Situation économique qui combine une augmentation importante des prix (inflation) et un ralentissement notoire de la croissance économique (stagnation). Mot formé à partir de la contraction de stagnation et d’inflation.
(en anglais : stagflation).  », la double conjonction du chômage et de l’inflation Inflation Terme devenu synonyme d’une augmentation globale de prix des biens et des services de consommation. Elle est poussée par une création monétaire qui dépasse ce que la production réelle est capable d’absorber.
(en anglais : inflation) , qui s’installe en Occident après le choc pétrolier de 1973. C’est alors que va progressivement s’imposer une doctrine économique née à la veille de la Seconde Guerre mondiale mais restée jusque-là marginale : le néolibéralisme Néolibéralisme Doctrine économique consistant à remettre au goût du jour les théories libérales « pures ». Elle consiste surtout à réduire le rôle de l’État dans l’économie, à diminuer la fiscalité surtout pour les plus riches, à ouvrir les secteurs à la « libre concurrence », à laisser le marché s’autoréguler, donc à déréglementer, à baisser les dépenses sociales. Elle a été impulsée par Friedrich von Hayek et Milton Friedman. Mais elle a pris de l’ampleur au moment des gouvernements de Thatcher en Grande-Bretagne et de Reagan aux États-Unis.
(en anglais : neoliberalism)  [3]. Parmi ses théoriciens les plus influents : Milton Friedman, qui obtiendra notamment le « prix Nobel d’économie » [4] en 1976. Pour Friedman – et les néolibéraux en général –, l’économie fonctionne selon des règles naturelles que l’État peut chercher à favoriser mais certainement pas à entraver. Dans cette optique, lutter contre le chômage par le biais d’une politique monétaire ou budgétaire expansive, comme le préconisait Keynes, est donc nécessairement voué à l’échec – sans même parler de la création directe d’emplois publics – dans la mesure où cela introduit des distorsions dans l’économie qui l’empêcheront, in fine, d’atteindre « l’équilibre » [5]. La seule solution susceptible de fonctionner à long terme est de permettre à l’économie « naturelle » (entendez « privée ») et au « marché Marché Lieu parfois fictif où se rencontrent une offre (pour vendre) et une demande (pour acheter) pour un bien, un service, un actif, un titre, une monnaie, etc. ; un marché financier porte sur l’achat et la vente de titres ou d’actifs financiers.
(en anglais : market) du travail » de fonctionner le mieux possible.

D’un côté, cela implique de soutenir les entreprises et plus largement le secteur privé en partant du principe que ce sont les seuls « vrais » créateurs de richesses et d’emplois. Tout ce qui permet de maximiser leur profit est donc bon à prendre puisque, comme l’avait fameusement déclaré le Chancelier allemand Helmut Schmidt en 1974, « les profits d’aujourd’hui sont les investissements de demain et les emplois d’après-demain ». Dans cette optique, il faut donc limiter au maximum les « entraves », notamment fiscales et réglementaires, qui pèsent sur le fonctionnement du secteur privé de manière à lui permettre d’exprimer son « vrai » potentiel, notamment en termes de création d’emploi.

D’autre part, dans le même ordre d’idées, il s’agit aussi de s’attaquer à tout ce qui introduit de la « rigidité » dans le marché du travail et qui empêche dès lors l’offre et la demande de travail de s’ajuster librement. Pour les néolibéraux, en effet, si l’offre de travail excède la demande, c’est parce que celui-ci coûte trop cher, parce que les conditions d’emploi et de licenciement sont trop contraignantes, parce que les travailleurs ne sont pas assez qualifiés ou encore parce que l’information circule mal. Ils dénoncent aussi le rôle joué par des dispositifs de protection sociale jugés trop « généreux » qui viendraient ainsi « fausser » les ajustements « spontanés » du marché. Supprimer ces obstacles et la demande et l’offre pourront s’équilibrer « naturellement » pour atteindre leur équilibre optimal.

 Dans les années 1990, « l’activation »

Particulièrement en vogue dans les années 1980-90, cette conception néolibérale de la lutte contre le chômage va s’enrichir à la fin de cette décennie d’un nouveau registre : « l’activation ». Ces politiques ont été théorisées dès la fin des années 1970, notamment dans le cadre de l’OCDE OCDE Organisation de Coopération et de Développement Économiques : Association créée en 1960 pour continuer l’œuvre de l’Organisation européenne de coopération économique (OECE) chargée de suivre l’évolution du plan Marshall à partir de 1948, en élargissant le nombre de ses membres. A l’origine, l’OECE comprenait les pays européens de l’Ouest, les États-Unis et le Canada. On a voulu étendre ce groupe au Japon, à l’Australie, à la Nouvelle-Zélande. Aujourd’hui, l’OCDE compte 34 membres, considérés comme les pays les plus riches de la planète. Elle fonctionne comme un think tank d’obédience libérale, réalisant des études et analyses bien documentées en vue de promouvoir les idées du libre marché et de la libre concurrence.
(En anglais : Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD) , mais elles doivent leur popularisation aux représentants de ce que l’on a appelé la « troisième voie », une orientation défendue notamment par Tony Blair en Angleterre ou Gerard Schroder en Allemagne et qui voulait incarner une alternative entre l’orthodoxie néolibérale dominante depuis les années 1980 et le retour à une forme d’État-providence keynésien discrédité depuis la crise des années 1970 [6].

Pour les tenants de l’activation, ce n’est pas tant l’existence ou même la générosité des prestations sociales qui doit être remise en cause quand on souhaite s’attaquer au chômage et en particulier au chômage de longue durée. C’est plutôt leur caractère « passif », c’est-à-dire le fait que leur versement ne s’accompagne d’aucune obligation pour le bénéficiaire en matière de recherche active d’emploi. À l’inverse, en « activant » ces prestations, c’est-à-dire en les conditionnant à une recherche « active » d’emploi garantie par un système d’accompagnement, de contrôle et de sanction, les tenants de cette approche brandissent le triple avantage :

• de maintenir un filet de sécurité sociale pour les perdants de la compétition économique ;

• sans pour autant courir le risque de favoriser « l’assistanat » ;

• tout en faisant des prestations sociales un élément de dynamisation et non de frein au fonctionnement du marché du travail.

En Belgique, la politique de l’emploi s’inscrit parfaitement dans ce triptyque a) soutien à la création d’emplois (privés), b) flexibilisation du marché du travail et c) activation des demandeurs d’emploi. Concernant les deux premiers éléments, le site du SPF Emploi [7] affirme par exemple que : « L’emploi ne se crée pas par une loi ou un arrêté. Il faut en premier lieu une économie saine et une bonne croissance économique. Mais les pouvoirs publics peuvent tout de même jouer un rôle important en créant le cadre adéquat ».

Pour ce faire, les mesures mises en avant reflètent bien la conception étroitement marchande du travail qui caractérise l’idéologie (néo)libérale. On y trouve, en effet :

• des mesures de « réduction du coût salarial Coût salarial Montant de la rémunération réelle et totale versée par le patron ou l’entreprise aux travailleurs actifs. Le terme « coût » est en fait impropre et est considéré uniquement du point de vue de la firme. Il comprend deux éléments : le salaire direct ou salaire poche et le salaire indirect ou différé. Le premier est ce que le travailleur reçoit en propre, sur son compte ou en liquide. Le second comprend les cotisations à la Sécurité sociale (ouvrières et patronales) et le précompte professionnel (voir ce terme). C’est ce que le travailleur reçoit lorsqu’il est en période, momentanée ou non, d’inactivité. En réalité, cet argent sert à payer les inactifs du moment. Mais si le travailleur tombe lui-même dans cette situation, il sera financé par ceux qui restent en activité à cet instant. C’est le principe de solidarité. Le salaire différé fait donc bien partie de la rémunération totale du travailleur.
  (en anglais : total labour cost ou, de façon globale, compensation of employees)  » : « Dans un contexte international, et même ouest-européen, le coût salarial belge est assez élevé. Ceci est partiellement compensé par notre très forte productivité Productivité Rapport entre la quantité produite et les ressources utilisées pour ce faire. En général, on calcule a priori une productivité du travail, qui est le rapport entre soit de la quantité produite, soit de la valeur ajoutée réelle (hors inflation) et le nombre de personnes nécessaires pour cette production (ou le nombre d’heures de travail prestées). Par ailleurs, on calcule aussi une productivité du capital ou une productivité globale des facteurs (travail et capital ensemble, sans que cela soit spécifique à l’un ou à l’autre). Mais c’est très confus pour savoir ce que cela veut dire concrètement. Pour les marxistes, par contre, on distingue la productivité du travail, qui est hausse de la production à travers des moyens techniques (machines plus performantes, meilleure organisation du travail, etc.), et l’intensification du travail, qui exige une dépense de force humaine supplémentaire (accélération des rythmes de travail, suppression des temps morts, etc.).
  (en anglais : productivity) , qui est également l’une des plus fortes au monde. Mais ce coût salarial élevé est tout de même considéré, à juste titre d’ailleurs, comme un facteur qui freine l’emploi. » ;

• des mesures de « flexibilité du marché du travail » : « Les règles relatives au droit du travail individuel (recrutement, licenciement, etc.) et les règles en matière d’organisation du travail (temps de travail, congés, etc.) ont également une influence indéniable sur l’évolution de l’emploi. Dans ce cadre, une attention toute particulière a été consacrée à la flexibilité du marché du travail ces dernières années. » ;

• la « formation » des travailleurs : « En matière de formation des travailleurs, le score de la Belgique reste faible. Le taux de participation des travailleurs aux formations doit être relevé. » ;

• et enfin, des mesures destinées à des « groupes cibles » : « Ces mesures poursuivent un double objectif : elles visent en premier lieu à améliorer les chances sur le marché du travail de ce groupe cible spécifique par rapport à ceux qui ne sont pas confrontés à ces problèmes. Mais il y a également, bien sûr, l’effet global d’une augmentation de l’emploi, par la dynamique d’une augmentation de l’offre de main-d’œuvre et des réductions des coûts salariaux qui sont liées à ces mesures groupes cibles. ».

En parallèle, depuis 2002 pour les usagers du CPAS et depuis 2004 pour les bénéficiaires de l’assurance-chômage, la Belgique applique également une politique d’activation qui se traduit par l’obligation de prouver sa recherche active d’emploi sous peine de sanctions. Plus récemment, ces obligations se sont également étendues à des catégories de personnes qui en étaient jusqu’ici dispensées (malades, handicapés, personnes âgées, jeunes en stage d’insertion) dans le cadre d’une politique non plus de lutte contre le chômage mais de promotion du « taux d’emploi » [8].

Enfin, dans la foulée de la crise de 2008, on a assisté à un retour en force d’une conception étroitement néolibérale de la politique d’emploi faisant plus que jamais la part belle au soutien au secteur privé et aux « réformes structurelles » du marché du travail, mais aussi au durcissement des conditions d’accès et d’octroi des allocations de chômage [9]. Le gouvernement Michel a poussé particulièrement loin cette logique, en affirmant d’ailleurs régulièrement qu’elle portait ses fruits [10].

 Jobs, jobs, jobs ?

Pourtant, à en croire la BNB, seule une petite portion des emplois créés sous le gouvernement Michel peuvent être attribués à son action, le reste s’expliquant surtout par la reprise de l’activité économique enregistrée un peu partout dans le monde durant cette même période [11]. En outre, comme le soulignait une brochure du Gresea, si on prend le gouvernement au mot et qu’on attribue à ses politiques (saut d’index, tax shift, etc.), la création d’emploi, « chaque emploi créé sur la période a coûté en moyenne 72.924 € aux salariés belges » [12]. En effet, cette « création d’emplois » s’est faite dans un contexte de transfert de richesse Richesse Mot confus qui peut désigner aussi bien le patrimoine (stock) que le Produit intérieur brut (PIB), la valeur ajoutée ou l’accumulation de marchandises produites (flux).
(en anglais : wealth) du salaire vers les profits des entreprises. Ce sont donc, en quelque sorte, des emplois subventionnés par les salariés belges. Un prix d’autant plus élevé que seuls 27 % de ces nouveaux emplois sont des emplois à temps plein, le reste se partageant entre du temps partiel (49 %) et de l’emploi saisonnier ou intérimaire (24 %)… [13] Lorsque le gouvernement accorde des baisses de cotisations sociales ou d’impôt aux entreprises, rien ne prouve que ces dernières vont engager des travailleurs en retour. Tout dépendra si leur carnet de commandes l’exige ou pas. Ce qui est par contre certain, c’est que ces réductions fiscales ou de cotisations vont mettre à mal le budget de l’État et celui de la sécurité sociale et donc le financement de l’emploi public. Nous ne sommes donc pas ici devant la création d’emplois, mais plutôt face à un phénomène de substitution de l’emploi privé à l’emploi public.

A contrario, comme le souligne l’économiste Gilles Raveaud, « l’introduction récente du salaire minimum au Royaume-Uni ou en Allemagne n’a donné lieu à aucun des effets négatifs prédits par les économistes libéraux » [14]. Plus largement, il affirme également que « les études empiriques se multiplient pour montrer que des niveaux de salaires décents favorisent la productivité, réduisent l’absentéisme, et donc diminuent les frais d’embauche. De plus, lorsqu’il existe un plancher pour les rémunérations, cela incite les entreprises à améliorer leur productivité, y compris dans des activités où les « mauvais emplois » sont légion, comme les abattoirs, la sécurité, ou l’hôtellerie-restauration ». À tel point qu’un article de 2016 constate que « le consensus à propos du salaire minimum s’est inversé, passant de sa remise en cause à sa défense presque généralisée » [15].

De la même manière, en 2015, une étude visant à « présenter une synthèse des enseignements de la littérature économique analysant l’impact de la protection de l’emploi sur les performances du marché du travail » conclut qu’« il n’y a pas de corrélation démontrée entre le niveau de protection de l’emploi et le taux de chômage » [16]. Un constat déjà posé par l’OCDE en 2004 [17]…

Concernant les politiques d’activation, et plus largement de renforcement des obligations qui pèsent sur les chômeurs, le bilan n’est pas meilleur. Une économiste à l’Université de Chicago s’appuie ainsi sur trois études réalisées aux États-Unis, au Royaume-Uni et en Suisse pour conclure que « le renforcement du contrôle de la recherche d’emploi reste pour le moins contre-productif » [18]. Dans les deux premiers cas, en effet, « le retour à l’emploi n’a pas augmenté » – il a même diminué au Royaume-Uni – notamment « parce qu’une partie des individus concernés par le dispositif a été découragée et s’est retirée du marché du travail ou bien s’est reportée sur les allocations pour handicapés ». En Suisse, où les résultats ont été plus positifs, on s’est rendu compte qu’ils s’expliquaient surtout par le fait que les chômeurs acceptaient des emplois de moindre qualité. Or, comme l’explique la chercheuse : « quand le taux de chômage est élevé, la compétition est féroce, et pousser certains chômeurs à prendre un emploi en dessous de leurs compétences pour aller plus vite ne fait qu’ôter ces emplois à d’autres chômeurs moins qualifiés, dans un triste jeu de chaises musicales ». De quoi faire réfléchir aux politiques menées en Belgique depuis 2012, qui ont certes conduit à une diminution du taux de chômage, mais au prix d’une explosion des demandes adressées aux CPAS et d’une précarisation généralisée des emplois.

 Politiser la question du chômage

On le voit, les études empiriques tendent donc à invalider les théories néolibérales du chômage et les politiques de l’emploi qui s’en inspirent. La raison principale tient dans le fait que ces théories s’appuient sur une conception fantasmée du « marché » en général et du « marché du travail » en particulier, considérés comme des objets naturels régis par des lois économiques immuables. Or, rien n’est plus faux. Il n’existe pas plus de « lois » en économie que dans les autres domaines de la vie sociale, dont la spécificité est précisément de reposer sur des comportements historiquement situés et donc toujours, en partie, contingents.
Prétendre le contraire, c’est chercher à faire oublier que derrière toute « réalité » économique se cachent des intérêts Intérêts Revenus d’une obligation ou d’un crédit. Ils peuvent être fixes ou variables, mais toujours déterminés à l’avance.
(en anglais : interest) souvent contradictoires vis-à-vis desquels les politiques doivent donc opérer des choix. De ce point de vue, les politiques de l’emploi néolibérales ne sont d’ailleurs pas un échec, du moins pour les employeurs et les détenteurs de capitaux qu’elles ont permis d’enrichir et dont elles ont renforcé les positions vis-à-vis des travailleurs. Les politiques de « réduction du coût du travail », par exemple, ont des effets ambigus sur le chômage mais elles permettent, par contre, d’accroître les marges des entreprises. Idem en ce qui concerne la « flexibilité » du marché du travail, dont la principale conséquence est de renforcer le pouvoir patronal vis-à-vis des salariés. Quant aux politiques « d’activation », elles font surtout pression sur les salaires et les conditions de travail en multipliant le nombre de personnes prêtes à tout pour obtenir un emploi, sans pour autant augmenter le nombre d’emploi disponible...

Il est toutefois possible de défendre d’autres politiques de lutte contre le chômage qui servent cette fois les intérêts des travailleurs. Pour Raveaud, par exemple, « un plein-emploi de qualité peut être atteint, à trois conditions : une fiscalité fortement redistributrice ; des services publics, et notamment un système d’éducation et de formation, extrêmement performants ; et une réduction-partage du temps de travail à mesure que les gains de productivité progressent » [19].

De son côté, Michel Husson rappelle quant à lui la proposition de Keynes – récemment reprise par des politiciens de gauche aux États-Unis – consistant à faire de l’État un employeur en dernier ressort à travers des programmes publics de garanties de l’emploi permettant, par exemple, la réalisation de grands travaux [20]. Keynes justifiait ce type de programme de la manière suivante : « L’idée qu’il existerait une loi naturelle empêchant les hommes d’avoir un emploi, qu’il serait “imprudent” d’employer des hommes et qu’il serait financièrement “sain” de maintenir un dixième de la population dans l’oisiveté pour une durée indéterminée est d’une incroyable absurdité. Personne ne peut y croire s’il n’a pas eu la tête bourrée de bêtises pendant des années. ».

Enfin, de manière encore plus radicale, certains considèrent que le meilleur moyen d’en finir avec le chômage c’est d’en finir avec ce qui le rend possible, à savoir l’organisation capitaliste du travail qui confie à un nombre restreint de propriétaires des moyens de production le droit de déterminer qui travaille, comment, pourquoi. La solution passerait dès lors par une politique de socialisation des moyens de production et/ou de revenu garanti qui permettrait soit de se passer du marché du travail pour vivre, soit de le supprimer purement et simplement [21].

 

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Pour citer cet article :
Cédric Leterme, "Déconstruire les théories du chômage et les politiques de l’emploi en Belgique" avril 2019, texte disponible à l’adresse :
[http://www.gresea.be/Deconstruire-les-theories-du-chomage-et-les-politiques-de-l-emploi-en-Belgique]