L’Accord de Cotonou Accord de Cotonou Convention conclue en 2000 entre l’Union européenne et 79 pays ACP pour succéder aux différents accords de Lomé. Elle vise avant tout à insérer les pays ACP dans l’économie mondiale en libéralisant les échanges, moyennant une aide conditionnée des États européens. Une clause a été ajoutée pour renvoyer chez eux les immigrés clandestins de ces pays en Europe. Le traité a été signé pour vingt ans, renouvelable tous les cinq ans.
(En anglais : Cotonou Agreement) , signé en juin 2000, prévoyait que la période précédant le début des négociations formelles des APE, devait être mise à profit pour engager les premiers préparatifs des négociations.

Dans ce cadre, l’UE UE Ou Union Européenne : Organisation politique régionale issue du traité de Maastricht (Pays-Bas) en février 1992 et entré en vigueur en novembre 1993. Elle repose sur trois piliers : les fondements socio-économiques instituant les Communautés européennes et existant depuis 1957 ; les nouveaux dispositifs relatifs à la politique étrangère et de sécurité commune ; la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. L’Union compte actuellement 27 membres : Allemagne, Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas (1957), Danemark, Irlande, Royaume-Uni (1973), Grèce (1981), Espagne, Portugal (1986), Autriche, Finlande, Suède (1995), Chypre, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, Slovaquie, Slovénie, Tchéquie (2004), Bulgarie, Roumanie (2007).
(En anglais : European Union) et les ACP ont notamment adopté chacun un " mandat de négociation ", quelques mois avant l’ouverture des négociations.

Le 17 juin 2002, les ministres des Affaires étrangères de l’UE ont avalisé à l’unanimité un mandat de négociation des APE, confié à la Commission européenne.

Les " orientations ACP pour les négociations sur les accords de partenariat économique " ont été adoptées le 27 juin 2002 par le Comité des Ministres ACP et entérinées le 19 juillet par les chefs d’Etats et de Gouvernement ACP.

Les " mandats " UE et ACP ont été analysés et comparés dans les 4^e et 5^e numéros du Bulletin d’info sur les accords de Cotonou édité par le " Groupe Cotonou Belgique ". Cette analyse montrait de nombreuses différences de point de vue entre les ACP et l’UE tant sur l’organisation que sur la substance des négociations.

Concernant l’organisation des négociations d’abord, dans son mandat de négociation, l’UE prévoyait notamment que les négociations au niveau régional (nécessairement) commenceraient en janvier 2003 au plus tard, la phase préalable (de 4 mois maximum donc) devant être consacrée, selon le mandat de l’UE, à des discussions au niveau ACP uniquement, dans le but que ceux-ci trouvent un terrain d’entente sur la structure de base et le contenu de l’APE.

Le mandat ACP prévoyait, lui, que les négociations avec les régions ou les pays ACP " pourraient commencer " en septembre 2003, après une première phase de négociation " tous ACP-UE " devant aboutir à un accord tous ACP-UE, portant sur toute une série de questions importantes et d’intérêt général pour les ACP telles que les principes et objectifs des APE, leur portée et leur contenu, l’application du traitement spécial et différencié, le financement du coût d’ajustement, le traitement à réserver aux règles d’origine, normes et mesures sanitaires et phytosanitaires, la coopération douanière et administrative, le développement du secteur des services, l’importance de la pêche et de l’agriculture, l’évaluation des effets de la réforme de la PAC sur les exportations agricoles, le traitement à réserver aux questions telles que la politique de concurrence, la promotion et la protection des investissements, le commerce et l’environnement, les questions institutionnelles, les modalités de négociation par étapes et les questions de mise en œuvre qui en résulteront, les mesures de sauvegarde, le renforcement des capacités, le traitement à réserver aux protocoles relatifs aux produits de base, la compatibilité avec les règles de l’OMC OMC Organisation mondiale du Commerce : Institution créée le 1^er janvier 1995 pour favoriser le libre-échange et y ériger les règles fondamentales, en se substituant au GATT. Par rapport au GATT, elle élargit les accords de liberté à des domaines non traités à ce niveau jusqu’alors comme l’agriculture, les services, la propriété intellectuelle, les investissements liés au commerce… En outre, elle établit un tribunal, l’organe des règlements des différends, permettant à un pays qui se sent lésé par les pratiques commerciales d’un autre de déposer plainte contre celui-ci, puis de prendre des sanctions de représailles si son cas est reconnu valable. Il y a actuellement 157 membres (en comptant l’Union européenne) et 26 États observateurs susceptibles d’entrer dans l’association dans les prochaines années.
(En anglais : World Trade Organization, WTO) , la couverture Couverture Opération financière consistant à se protéger contre un risque lié à l’incertitude des marchés futurs par l’achat de contrats d’assurance, d’actes de garantie ou de montages financiers.
(en anglais : hedge) des produits, les périodes de transition,…

Le mandat ACP prévoyait également que la première phase devait en même temps permettre aux Etats ACP de mener les activités de recherche et de renforcement des capacités nécessaires.

La deuxième phase était, elle, censée porter, pour les ACP, sur les négociations tarifaires et autres engagements sectoriels spécifiques au plan national ou régional, selon le cas, et sur les questions spécifiques aux pays ou régions ACP.

Lors de la session d’ouverture des négociations, le 27 septembre 2002, les parties se sont officiellement accordées pour conduire les négociations en deux phases, comme souhaité par les ACP : une première phase au niveau " tous ACP "-UE pour aborder les questions horizontales présentant un intérêt pour toutes les parties et une seconde phase au niveau des pays et régions ACP pour les engagements spécifiques.

Une première phase de négociation des APE entre l’UE et l’ensemble du groupe ACP a donc eu lieu, de la fin du mois de septembre 2002 au début du mois d’octobre 2003.

Durant cette première phase de négociations, huit réunions ont été tenues au niveau des ambassadeurs, qui ont procédé à un échange de vues sur des questions se rapportant à la conduite et à la substance des négociations. En outre, douze sessions ciblées plus restreintes ont été consacrées aux questions techniques spécifiques identifiées au niveau des ambassadeurs : les questions juridiques, la dimension " développement " des APE, l’agriculture et les accords de pêche, les services, l’accès aux marchés et les questions liées au commerce.

Les discussions détaillées relatives à ces différentes réunions sont résumées dans le " rapport conjoint sur la phase "tous ACP"-CE des négociations ", qui a été adopté par le Conseil des Ministres ACP-UE lors de sa session du 2 octobre 2003.

Lors de cette session du 2 octobre 2003, qui précédait immédiatement l’ouverture de la seconde phase de négociations, le Conseil des Ministres ACP-UE a adopté une déclaration, affirmant que les résultats de la première phase de la négociation des APE ont été satisfaisants au vu de la forte convergence des positions exprimées et que le rapport conjoint relatif à la phase "tous ACP" - UE de la négociation des APE servira de repère et d’orientation pour les négociations qui seront engagées au niveau régional. La Déclaration a également confirmé que le lancement de la deuxième phase de la négociation des APE interviendrait en octobre 2003, les négociations régionales débutant le 4 octobre 2003 en Afrique centrale et le 6 octobre 2003 en Afrique de l’Ouest.

La " Déclaration des organisations de société civile de l’Afrique de l’Ouest ", diffusée le 6 octobre 2003 à l’occasion de l’ouverture des négociations CEDEAO-UE, ne partage pas le même optimisme que la Déclaration du Conseil des Ministres ACP-UE du 2 octobre. Par cette Déclaration, la société civile affirme que " les conclusions de l’évaluation de la première phase des négociations font planer davantage le doute sur les résultats de la phase qui va être lancée ".

A la lecture du fameux " rapport conjoint sur la phase "tous ACP"-UE des négociations ", qui reprend le contenu des discussions tenues au cours des réunions de négociation officielles qui ont eu lieu pendant un an au niveau des ambassadeurs et de différents groupes techniques constitués pour des questions spécifiques, on ne peut que partager le bilan des organisations civiles de l’Afrique de l’Ouest et s’étonner de la Déclaration du Conseil des Ministres ACP-UE affirmant que " les résultats de la première phase de la négociation des APE ont été satisfaisants au vu de la forte convergence des positions exprimées ".
Au rapport conjoint en question, est d’ailleurs annexé un document ACP soulignant l’ampleur des divergences de vue entre l’UE et les ACP que ces premières discussions de négociation ont révélées ou, le plus souvent, confirmées.

Et en effet : les premières négociations " tous ACP "-UE ont surtout confirmé les divergences de point de vue déjà exprimées dans les mandats ACP d’une part et UE d’autre part.
On constate que l’UE, bien qu’elle ait formellement accepté la demande ACP de consacrer la première année de négociations à une phase " tous ACP "-UE, n’était pas réellement disposée à entrer dans une véritable phase de négociations avec le bloc ACP tous réunis. La plupart du temps, au cours de ces réunions au niveau des ambassadeurs et au sein des " groupes techniques ", le groupe ACP présentait son point de vue sur une question, et l’UE répondait soit qu’elle n’était pas d’accord avec ce point de vue, soit que la question devrait être réglée dans le cadre des négociations de la deuxième phase, avec les pays et régions pris individuellement et séparément. Et les choses en restaient là, l’UE refusant systématiquement toute prise de position formelle, tout engagement dans ce cadre tous-ACP.
Alors que, depuis le départ, les ACP insistent sur la nécessaire solidarité et cohésion entre tous les ACP pour négocier au mieux avec l’UE, l’UE fait tout pour ne pas laisser cette force de solidarité et de cohésion s’ancrer dans les négociations.

Dès la première réunion au niveau des ambassadeurs, l’UE a réaffirmé que le lancement des négociations régionales ne pouvait pour elle être subordonné à la conclusion de la phase de discussion " tous ACP " - UE. Le groupe ACP a reconnu que toutes les questions ne pourraient être résolues dans le cadre d’une première phase et que celle-ci devrait continuer parallèlement au lancement de la deuxième, tout en insistant sur le fait que la première phase devait se dérouler à l’échelle globale ACP et donner lieu à un accord tous-ACP/UE, que certaines questions devaient se régler au niveau " tous-ACP " et qu’il appartenait aux ACP et non à l’UE de décider des procédures à appliquer tout au long des négociations sur les APE, l’Accord de Cotonou prévoyant que " les négociations des accords de partenariat économique seront engagées avec les pays ACP qui s’estiment prêts à le faire, au niveau qu’ils jugent appropriés et conformément aux procédures acceptées par le groupe ACP ".

Depuis le début des négociations, une divergence UE/ACP existe ainsi sur la portée de la première phase de négociation. Pour les ACP, la 1^re phase devait être une phase de négociation de questions transversales présentant un intérêt pour l’ensemble des pays ACP. Pour l’UE, elle n’était qu’une phase de clarification, les positions sur les questions de fond devant, pour elle, se régler directement dans le cadre de la seconde phase, avec les régions et pays ACP pris individuellement. La partie ACP avait souhaité que la première phase de négociation " tous ACP "-UE donne lieu à un Accord " tous ACP "-UE comprenant des engagements clairement définis et contraignants. L’UE n’a pas voulu d’un tel Accord comprenant des engagements concrets pris par l’UE à l’égard de tous les ACP avant d’entamer les négociations régionales. L’UE et les ACP sont uniquement parvenus à un accord sur le principe de la mise en place d’un mécanisme de suivi tous ACP-UE durant la 2^e phase des négociations ; toutefois, les modalités selon lesquelles ce mécanisme sera mis en place n’ont pas encore été établies.

Au-delà de quelques déclarations de principe rappelant de commun accord les prescriptions de l’accord de Cotonou relatives à l’objectif prioritaire de développement des Etats ACP, les points de vue exprimés par l’UE et par les Etats ACP durant la première phase de négociation ont surtout confirmé leurs divergences fondamentales sur la portée et le contenu à donner à ces déclarations de principe.

L’UE entend engager les pays et régions ACP le plus rapidement et le plus profondément possible dans un processus de démantèlement tarifaire et réglementaire, alors que les ACP souhaitent que dans un premier temps et aussi longtemps que nécessaire, l’UE mette tous ses efforts dans l’aide des pays et régions ACP au développement de leurs capacités et au renforcement de leurs marchés, de leurs structures et de leurs mécanismes d’intégration régionale propres.

Concernant la conformité OMC à obtenir, les deux parties sont d’accord, sur le principe, sur le fait que les APE doivent être compatibles avec les règles de l’OMC en vigueur au moment de leur conclusion et tenir compte de la nature évolutive de ces règles, et sur le fait qu’elles doivent coopérer plus étroitement dans le cadre des négociations en cours à l’OMC. Mais la partie ACP exprime clairement qu’elle estime que les règles existantes de l’OMC ne sont pas de nature à favoriser la mise en œuvre de stratégies de développement cohérentes dans les Etats ACP et qu’elles doivent nécessairement être adaptées de façon à prendre en compte la situation et les intérêts Intérêts Revenus d’une obligation ou d’un crédit. Ils peuvent être fixes ou variables, mais toujours déterminés à l’avance.
(en anglais : interest) spécifiques des PVD en général, des ACP en particulier. L’UE ne veut pas entendre cela et campe sur sa position : pour elle, les règles de l’OMC actuellement en vigueur offrent la flexibilité requise pour la conclustion d’APE adéquats. Quand l’UE parle de tenir compte du caractère évolutif des règles de l’OMC, elle entend par là qu’il faut aller, dès maintenant, dans le cadre d’accords régionaux tels que les APE, plus loin que ce qui est convenu dans le cadre de l’OMC, et engager un processus de libéralisation Libéralisation Action qui consiste à ouvrir un marché à la concurrence d’autres acteurs (étrangers ou autres) autrefois interdits d’accès à ce secteur. poussée dans tous les domaines liés au commerce. Il y a donc là un positionnement UE-ACP fondamentalement divergent.

Concernant la couverture des produits, loin de s’engager à défendre auprès de l’OMC une modification de l’article XXIV du GATT GATT Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce : Traité entré en vigueur en 1948, suite au refus du Congrès américain de constituer une organisation internationale du commerce. Ne pouvant obtenir une institution, les pays se sont contentés de conventions revues et corrigées lors de moments privilégiés, les « rounds », en vue de favoriser le libre-échange. Le GATT ne concernait que les produits manufacturés. Il y a eu en tout huit « cycles », le premier signé en 1947 par 23 gouvernements, le dernier, l’Uruguay round, destiné à créer l’OMC, après huit ans de négociations, en 1994 par 120 nations.
(En anglais : General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) , ou même d’user au moins de toute la marge de manœuvre laissée par l’article XXIV du GATT dans sa version actuelle, l’UE insiste pour que plus de 90% des produits commercialisés au sein de chaque région ACP partie à un APE soient couverts par les engagements de libéralisation que supposerait la constitution d’une zone de libre-échange. Le groupe ACP a estimé que la proposition de l’UE d’étendre la couverture des produits au-delà de 90% est excessive et ne tient pas compte du niveau de développement des pays ACP ni de leurs impératifs économiques et sociaux.

L’UE se fonde à nouveau sur cette nécessité de " conformité à l’OMC ", interprétée restrictivement dans un sens qui l’arrange, pour rejeter la proposition ACP de convenir d’un moratoire de cinq ans avant d’entamer le démantèlement tarifaire et de s’assurer en outre par un processus d’évaluation que la période de transition ne s’achèvera pas avant que les économies ACP concernées aient atteint un certain niveau de développement. Là, non plus, les parties ne sont pas arrivées à un accord. L’UE admet seulement qu’il sera possible de suspendre, temporairement et seulement pour des circonstances exceptionnelles, la mise en œuvre du calendrier de libéralisation convenu. L’UE envisage également la possibilité de "retarder" le processus de libéralisation pour un produit ou un secteur donné, si les difficultés particulières rencontrées par les pays et régions ACP concernés l’exigent. En dehors de ces deux " ouvertures ", l’UE ne veut rien entendre de la demande ACP de postposer le processus de démantèlement tarifaire et normatif. Elle n’envisage pas non plus de soustraire les secteurs les plus sensibles du processus de libéralisation, qu’elle veut entamer dans les meilleurs délais.
L’UE reconnaît avec les ACP que l’agriculture et la pêche jouent un rôle central dans les économies de la plupart des Etats ACP, et que ces secteurs revêtent donc une importance capitale pour la réalisation des objectifs de l’Accord de Cotonou, notamment le développement durable des Etats ACP et l’élimination de la pauvreté. Mais il n’est pas envisagé de jouer sur la flexibilité offerte par l’article XXIV du GATT pour soustraire ces secteurs du processus de démantèlement tarifaire et autres. Au contraire, ces secteurs sont considérés comme prioritaires pour l’insertion des Etats ACP dans l’économie mondiale.
L’UE ne se montre pas non plus favorable à la proposition ACP de conclure un " accord-cadre tous ACP-UE " sur la pêche. Les négociations doivent se poursuivre.

L’UE refuse également, dans l’état actuel des négociations, la demande des pays ACP de bénéficier d’une dérogation à l’obligation de se conformer aux normes SPS, pour une période de cinq à dix ans selon la mesure.

Concernant les problèmes que posent pour les ACP la PAC et le système de restitutions à l’exportation, l’UE a uniquement convenu, durant les discussions de cette première année de négociations, qu’il conviendrait d’en parler.

En ce qui concerne le secteur des services, l’UE tient absolument à intégrer les services dans le calendrier de libéralisation des APE conclus. Le groupe ACP y est opposé et a rappelé que rien dans l’Accord de Cotonou n’oblige à libéraliser le commerce des services dans le cadre des APE. Les représentants du groupe ACP ont rappelé que les avantages de la libéralisation du commerce des services ne sont pas automatiques et qu’un pays ne peut pas compter exclusivement sur des entreprises étrangères pour développer son secteur des services, notamment les services de base tels que l’eau, la santé et l’éducation.

Pour les ACP, les objectifs spécifiques à poursuivre dans le domaine des services doivent être centrés uniquement sur le développement interne du secteur, à savoir :
(a) l’amélioration des capacités, de l’efficacité et de la compétitivité des pays ACP en matière de fourniture de services, notamment ceux dont l’exportation présente un intérêt pour eux ;
(b) l’accroissement de l’accès aux marchés de l’UE pour les services originaires des pays ACP, notamment selon le mode 4 relatif au mouvement des personnes physiques ; et
(c) l’adoption de mesures efficaces visant à renforcer la participation des ACP au commerce mondial des services, notamment par un accès aux technologies, aux circuits de distribution et à l’information.
Pour les " questions liées au commerce ", concernant notamment les normes, les mesures sanitaires et phytosanitaires ou les règles sur la protection des consommateurs, les ACP ont insisté, durant cette première année de négociation " tous ACP "-UE, pour que la portée et la couverture de ces questions dans les APE ainsi que les modalités de coopération dans ces domaines via les APE fassent l’objet d’une approche uniforme tous ACP convenue avec l’UE avant d’aborder la 2^e phase de négociation. L’UE n’était pas d’accord. Elle souhaitait négocier ces questions de manière individuelle avec les pays et régions dans le cadre de la seconde phase de négociation. Et la seconde phase de négociation a effectivement commencé sans que la demande des ACP n’ait été rencontrée.

Dans le cadre de ces négociations précédent l’ouverture de la seconde phase, les ACP ont affirmé que, tant que des règles sur le commerce n’auront pas été élaborées au niveau multilatéral dans les autres domaines proposés par la CE et notamment en matière de politique de la concurrence, d’investissement Investissement Transaction consistant à acquérir des actifs fixes, des avoirs financiers ou des biens immatériels (une marque, un logo, des brevets…).
(en anglais : investment) et de facilitation du commerce, ils ne seront pas disposés à négocier des règles dans le cadre des APE. Les Etats ACP ont rappelé que l’OMC n’a pas encore décidé de la manière de traiter certaines des questions liées au commerce au niveau multilatéral, et qu’il n’est donc pas adéquat de prendre des engagements dans ces domaines. L’UE a affirmée clairement son désaccord avec la position ACP, qu’elle estime restrictive : pour elle, " les APE doivent aller plus loin que l’OMC en ce qui concerne les questions liées au commerce et les ACP ne devraient pas laisser le processus de l’OMC dicter l’ordre du jour des négociations des APE ".
Le groupe ACP a précisé que des négociations ne sont pas nécessaires pour tous les thèmes énumérés dans les articles 44 à 52 de l’Accord de Cotonou. L’UE, elle, non seulement, considère que tous les domaines de coopération possible mentionnés dans l’Accord de Cotonou doivent être inclus dans les négociations APE, mais en outre, affirme que la liste des domaines liés au commerce devant être examinés dans le cadre des négociations des APE, devrait aller au-delà des questions contenues dans l’Accord de Cotonou et inclure les marchés publics et la protection des données.

Par ailleurs, les ACP demandent à l’UE que des ressources additionnelles à celles disponibles dans le cadre des PIN et des PIR leur soient allouées, au travers de procédures de décaissement rapides et flexibles, pour leur permettre de faire face aux coûts d’ajustement découlant des APE. Pour les ACP, " les ressources des PIN et des PIR ont été programmées en faveur des secteurs stratégiques identifiés dans le cadre des stratégies de développement nationales et régionales. Aussi, prélever des ressources de ces secteurs en faveur de l’ajustement au titre des APE sapera-t-il les efforts déployés par les ACP en vue de leur développement ". Le groupe ACP présente cette requête comme fondamentale. L’UE maintient, elle, que " les ressources disponibles pour le financement de la coopération au développement durant les 5 prochaines années ont été convenues dans le cadre de l’Accord de Cotonou. Cette question ne pourra faire l’objet d’une nouvelle négociation dans le cadre de celles sur les APE. Le véritable défi n’est pas d’accroître le montant des ressources financières disponibles mais d’en faire un meilleur usage ".

Les ACP ont rappelé que, comme mentionné dans les " orientations ACP pour les négociations ", ils auront besoin de ressources financières additionnelles pour compenser les coûts d’ajustement que provoquera la mise en œuvre des APE. Ils souhaitent pouvoir examiner avec l’UE la question des incidences fiscales, économiques, sociale et en matière de balance des paiements Balance des paiements Relevé des entrées et des sorties d’argent d’un pays durant une période déterminée (généralement un an). La balance des paiements se compose de la balance courante (balance commerciale, des services et des intérêts, dividendes, loyers, etc.) et de la balance en capital. Le solde est ce qui entre ou qui sort comme réserves dans les caisses de la banque centrale. Lorsque celles-ci sont vides, le pays est virtuellement en faillite ; il doit dévaluer (souvent fortement) sa propre monnaie.
(en anglais : balance of payments). des APE et la manière d’y faire face.
L’UE et les ACP ne sont pas non plus parvenus à se mettre d’accord sur le principe d’inclusion au sein des APE d’une clause de non exécution. L’UE y tient. Les ACP y sont opposés ; ceci équivaudrait à la mise en place d’un mécanisme d’imposition de sanctions commerciales ; ils n’en veulent pas.

Sur base de cette première analyse, nous pouvons conclure que le bilan de cette première phase de négociation des APE doit donc nous inciter à la plus grande vigilance quant à la poursuite de ce processus de négociation.

 

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Pour citer cet article :

Anne Graindorge, "APE UE-ACP : bilan de la première phase de négociation : d’accord sur rien !", Gresea, janvier 2004. Texte disponible à l’adresse :
http://www.gresea.be/spip.php?article1640

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